Los asesores jurídicos le fallaron a CM& – Anexo

ANEXO

LOS ASESORES JURÍDICOS LE FALLARON A CM&

Examen jurídico de lo que este noticiero dijo sobre mi análisis de la legalidad del trámite de la Ley Estatutaria de Salud

Manuel Sarmiento

Asesor Jurídico – Senador Robledo

El noticiero CM& me acusó en dos ocasiones de asesorar de manera equivocada al senador Robledo y de hacerlo incurrir en varios errores en sus intervenciones sobre la legalidad del trámite de la Ley Estatutaria de Salud. Como lo explicaré a continuación, son los asesores de CM& quienes se han equivocado en este debate.

La Corte Constitucional sí le remitió la ley a la Presidencia de la República.

1. No es cierto, como lo afirma CM&, que la Corte Constitucional no le haya enviado al Presidente de la República la Sentencia C-313 de 2014 y el texto definitivo de la Ley Estatutaria de Salud. Como se puede constatar en los folios 269 y 270 del expediente PE-040 que reposa en la Secretaría General de la Corte Constitucional, la sentencia y la ley fueron remitidas a la doctora Cristina Pardo, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República.

2. En la Sentencia C-313 de 2014, la Corte Constitucional cometió un error al transcribir el texto definitivo de la ley estatutaria. Mediante el Auto 377 de 2014, la Corte lo corrigió y le envió copia de esta decisión al Presidente del Senado y a la Presidencia de la República, como lo demuestran los folios 281 y 282 del expediente PE-040. Por esta razón, dicho error no justifica la violación de la Constitución en la que incurrió el presidente Santos al negarse a sancionar la ley estatutaria en los tiempos legalmente establecidos.

3. CM& da a entender que la Corte Constitucional le remitió la sentencia y la ley al Presidente del Senado para que el Congreso, con fundamento en los artículos 33 y 41 del Decreto 2067 de 1991, reintegrara el texto definitivo. Esto no es cierto. El oficio que el noticiero mostró como prueba –y que es idéntico al enviado al Presidente de la República- no le ordena al Congreso reintegrar o rehacer el texto de la ley, orden que tampoco aparece en la sentencia ni en al auto que la corrigió porque, como se explicó, la Corte transcribió el texto definitivo.

4. No es cierto, como lo afirma CM&, que “el Secretario del Senado integró el texto definitivo” de la ley. Fue la Corte Constitucional la que transcribió el texto definitivo, como lo señala el siguiente aparte de la Sentencia C-313 de 2014: “[S]e incorpora en un anexo el texto de la Ley [Estatutaria de Salud], el cual, incluye lo declarado exequible de conformidad con la parte motiva, excluye lo declarado inexequible y refiere lo declarado exequible de manera condicionada. Este documento hace parte de la providencia” (subrayado fuera del texto).

La Corte Constitucional sí cambió la ley y redactó el texto definitivo.

1. CM& asegura que el senador Robledo se equivocó cuando dijo que la Corte había redactado de manera precisa el texto definitivo de la ley estatutaria. Sin embargo, la Sentencia C-011 de 1994 señala que si los fallos de las leyes estatutarias se profieren después de que ha terminado la legislatura en la que debieron ser aprobadas por el Congreso, “la única opción razonable es que la Corte establezca en la parte motiva de la sentencia el texto que será enviado al Presidente de la República para su sanción u objeción por inconveniencia”. Lo anterior quiere decir que la Corte sí está facultada para redactar o transcribir el texto definitivo de una ley estatutaria. Esto, que CM& de manera equivocada llama legislar, es lo que ha hecho la Corte Constitucional desde 1994 hasta la fecha, incluida la Sentencia C-951 de 2014 sobre el derecho de petición.

2. Con fundamento en este antecedente jurisprudencial, la Corte ha transcrito los textos definitivos de las leyes estatutarias que ha declarado parcialmente inconstitucionales, incluida la ley estatutaria que regula el derecho de petición. Para corroborar lo anterior, pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-88/1994, C89/1994, C-037/1996, C-371 de 2000, C-292 de 2003, C-1153 de 2005, C-502 de 2007, C-713 de 2008, C-713 de 2008, C-490 de 2011, C-540 de 2012, C-313 de 2014 y C-951 de 2014.

3. La Corte en la Sentencia C-313 de 2014 transcribió el texto definitivo de la Ley Estatutaria de Salud, eliminando las expresiones declaradas inexequibles. Por lo anterior, el senador Jorge Enrique Robledo no se equivocó cuando en la Plenaria del Senado afirmó: “Como era de esperarse, la Corte Constitucional envía al presidente Santos para su sanción el articulado detallado (…) No es que diga estos artículos son inconstitucionales y hay que cambiarlos, sino que los cambia, los redacta y los deja perfectamente redactados”. A manera de ejemplo, la siguiente tabla muestra como cambió el parágrafo 1° del artículo 10 en el texto de la ley que la Corte le envió a la Presidencia de la República:

4. La Corte sí cambio la ley que aprobó el Congreso, pues no solo eliminó las restricciones al derecho a la salud que el Ministro le introdujo, también modificó el alcance que el funcionario quería darle a varios artículos. Fueron estos cambios los que irritaron al doctor Gaviria, al punto que se atrevió a afirmar: “La Corte Constitucional quiere que todos los colombianos coman langosta” (http://bit.ly/1vDGcyZ); “(…) uno puede inferir que los magistrados no entendieron lo que allí estaba plasmado” (http://bit.ly/1y4vgx3); “La Corte Constitucional, con algunos argumentos que a mí me parecen espurios, dijo ‘esto se tacha’, y el acuerdo que se había construido democráticamente ya no es” (http://bit.ly/1y4vgx3).

5. Respecto a la afirmación del senador Robledo según la cual la Corte Constitucional cambió más de 10 palabras de la ley estatutaria, CM&, haciendo un ardid, se apega al sentido literal de esta expresión para llegar a la conclusión de que el congresista está diciendo locuras, como si el contexto de la discusión no le permitiera entender que el argumento consiste en afirmar que la Corte sí cambió la ley y que transcribió el texto definitivo, lo que lleva a concluir que el Congreso no lo podía rehacer. Cuando el senador Robledo dijo que la Corte le había cambiado varias palabras la ley, lo hizo para que se entendiera con facilidad que la sentencia hizo importantes modificaciones.

El noticiero también utilizó este estilo pedagógico para simplificar la información. En la emisión del 12 de febrero, CM& aseguró que la Corte “reformó” la Sentencia C-011 de 1994, afirmación que es un absurdo, pues una sentencia no puede reformar otra sentencia. Sin embargo, es fácil entender lo que el noticiero quiso decir: que el tribunal cambió su línea jurisprudencial.

Respecto a la Sentencia C-951 de 2014

1. A juicio de los asesores jurídicos del noticiero, la “Sentencia C-955 de 2014” cambió la línea jurisprudencial de la Corte sobre el trámite de las leyes estatutarias. Lo primero que debo precisar es que el noticiero cometió un error, pues la sentencia no es la C-955 sino la C-951 de 2014.

2. La discusión versa sobre la aplicación del artículo 41 del Decreto 2067 de 1991, norma que regula el trámite que se debe seguir después de que una ley estatutaria ha sido declarada parcialmente inconstitucional y que dispone: “Si el proyecto fuera total o parcialmente inconstitucional, el Presidente de la Corte enviará el proyecto de ley al Presidente de la Cámara de origen con el correspondiente fallo. Si la inconstitucionalidad fuera parcial se aplicará lo dispuesto en el artículo 33, siempre y cuando no haya terminado la legislatura correspondiente” (negrilla fuera del texto). Con fundamento en esta norma, el presidente Santos se negó a sancionar la ley alegando que esta debía volver al Congreso.

3. La bancada del Polo Democrático Alternativo y la Mesa Nacional por el Derecho a la Salud advirtieron que la ley estatutaria no debía regresar al Congreso para rehacerla o integrarla, y que este trámite era ilegal por las siguientes razones:

3.1. En la Sentencia C-313 de 2014 y en el Auto 377 del mismo año la Corte Constitucional redactó el texto definitivo de la ley, el cual fue enviado al Presidente de la República. Por lo tanto, el Congreso no tenía que hacerle nada a la ley.

3.2. El artículo 41 del Decreto 2067 de 1991 señala que las leyes estatutarias declaradas parcialmente inconstitucionales deberán regresar al Congreso, “siempre y cuando no haya terminado la legislatura correspondiente”, disposición que guarda coherencia con el artículo 153 Constitucional según el cual la aprobación, modificación o derogación de las leyes estatutarias deberá efectuarse dentro de una sola legislatura. Dado que la legislatura para aprobar la Ley Estatutaria de Salud terminó el 20 de junio de 2013, la ley no debía regresar al Congreso.

3.3. Esta afirmación está respaldada por la siguiente jurisprudencia de la Corte Constitucional: “La inexequibilidad de un proyecto de ley estatutaria puede ser total o parcial. Si es total, el proyecto muere. El problema se plantea cuando la inexequibilidad es parcial. Considera la Corte que en caso de que la legislatura no hubiere terminado, se sigue el trámite previsto en el artículo 33 del Decreto 2067 de 1991, esto es, se remite a la Cámara de origen (arts. 166 y 167 C.P. y 33 Dec. 2067/91). Pero si ya ha terminado la legislatura (arts. 153 C.P., 208 Reglamento Congreso y 41 Dec. 2067/91), se remite el proyecto de ley encontrado parcialmente exequible al Presidente de la República, para su sanción u objeción por inconveniencia” (Sentencia C-011 de 1994).

3.4. De acuerdo con el artículo 166 de la Constitución, el presidente Santos tenía hasta el 23 de diciembre para sancionar u objetar la ley. Como no lo hizo, el funcionario competente para sancionarla es el Presidente del Congreso.

4. No es cierto, como lo afirma CM&, que la jurisprudencia de la Sentencia C-011 de 1994 haya cambiado con la Sentencia C-951 de 2014, fallo que revisó la constitucionalidad de la ley estatutaria sobre el derecho fundamental de petición.

5. De acuerdo con el Comunicado No. 47 de la Corte Constitucional del 4 de diciembre de 2014, la parte resolutiva de la Sentencia C-951 de 2014 constaba de once numerales, y ninguno de ellos ordenó devolver le ley al Congreso de la República.

6. El 22 de enero de 2015, el Procurador General le envió una carta al Presidente de la Corte Constitucional en la que le dice: “(…) es necesario que la Corte Constitucional, habiendo efectuado el control automático y previo de constitucionalidad al proyecto de ley aprobado por el Congreso de la República, remita el expediente al Presidente de la República para su correspondiente sanción y promulgación. Esto, en virtud de lo dispuesto en el artículo 153 constitucional y en los artículos 41 y 33 del Decreto 2067 de 1991, toda vez que si bien se la Corte declaró la inexequibilidad y condicionó algunos apartes del proyecto de ley, su decisión en todo caso se profirió por fuera de la legislatura en la cual el Congreso de la República aprobó el proyecto de ley estatutaria (2012-2013)”. Como se puede observar, el Procurador se basó en el comunicado 47 del 4 de diciembre, en el cual no aparece la orden de devolver la ley al Congreso.

7. El 27 de enero la Corte Constitucional publicó la Sentencia C-951 de 2014, fallo que llama la atención porque, curiosamente, su parte resolutiva tiene un numeral adicional (el duodécimo) que no aparece en el Comunicado No. 47 y que ordena: “Por Secretaría General remítase el expediente legislativo y copia de esta sentencia al señor Presidente del Senado de la República, para que se dé cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 33 del Decreto 2067 de 1991”.

8. Con fundamento en este numeral, que por alguna circunstancia no quedó incluido en el Comunicado No. 47, el Ministro de Salud y CM& afirman que en el trámite de la Ley Estatutaria de Salud no se debió aplicar la línea jurisprudencial de la Sentencia C-011 de 1994, tesis que no es correcta porque:

8.1. Primero, la Sentencia C-951 de 2014 no se refirió de manera expresa a la línea jurisprudencial que sentó la Sentencia C-011 de 1994 y tampoco señaló que esta jurisprudencia debía cambiarse. La parte motiva no dice nada sobre los artículos 33 y 41 del Decreto 2067 de 1991, ni analiza si los proyectos de ley estatutaria deben regresar al Congreso cuando sus disposiciones son declaradas parcialmente inexequibles y cuando ya ha concluido la legislatura en la que se aprueban.

No es correcto afirmar que una línea jurisprudencial de 20 años fue modificada por un numeral de la parte resolutiva de una sentencia. Un cambio de estas dimensiones requiere de un minucioso análisis, lo que no ocurrió en la Sentencia C-951 de 2014.

8.2. Segundo, para que se le de aplicación al artículo 33 del Decreto 2067 de 1991 (oír al Ministro en la Plenaria para rehacer la ley), es necesario que la Corte lo señale de manera expresa y que así se lo indique al Congreso[1]. La sentencia sobre la ley que reguló el derecho de petición cumple con este requisito, mientras que la de la Ley Estatutaria de Salud no ordena que se le dé aplicación al artículo 33. Por lo anterior, en la Ley Estatutaria de Salud se debió aplicar la jurisprudencia de la Sentencia C-011 de 1994, lo que quiere decir que esta norma debió ser sancionada sin necesidad de oír al Ministro en el Senado.

8.3. El texto de la Sentencia C-951 de 2014 se conoció el 27 de enero, mucho después del vencimiento del término que tenía el presidente Santos para sancionar la ley estatutaria (23 de diciembre). Los asesores jurídicos de CM& pretenden justificar una conducta ilegal del Presidente con una sentencia que se expidió un mes después de que el mandatario violara la Constitución al negarse a sancionar la ley estatutaria.

Respecto a la cosa juzgada constitucional

En la emisión del 10 de febrero, CM& respaldó el argumento de la senadora Viviane Morales Hoyos para cuestionar otra de las afirmaciones del senador Robledo. El noticiero afirmó que ya existía cosa juzgada sobre la ley estatutaria, por lo que no podía ser demandada, tal y como lo explicó la congresista del Partido Liberal. Después de la Plenaria, el ministro también respaldó los argumentos de su copartidaria y, a pesar de que CM& afirmó que el doctor Gaviria sí conocía la Sentencia C-951, el funcionario ni siquiera mencionó este fallo.

En una carta dirigida a Yamid Amat, el senador Robledo aclaró que esta tesis no era correcta, pues no puede haber cosa juzgada sobre hechos anteriores a la expedición de una sentencia. En el caso de la ley estatutaria, el trámite bajo discusión se adelantó después de la expedición de la Sentencia C-313 de 2014, por lo que no es correcto afirmar que sobre estos hechos exista cosa juzgada constitucional.

Es curioso que CM& no se haya referido a este argumento en su emisión del 12 de febrero, silencio que en la práctica le da la razón al senador Robledo.

[1] Decreto 2067 de 1991, Artículo 33: “Sí la Corte considera que el proyecto es parcialmente inconstitucional, así lo indicará a la Cámara en que tuvo origen para que, oído el ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo”.